Коррупция в сфере государственных закупок

Коррупция в сфере государственных закупок

Коррупция в системе госзакупок: определение и признаки

Значение термина «коррупция» раскрывается в ст. 1 закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ. Таким образом, разновидностями коррупционных действий являются:

• злоупотребление служебным положением;
• дача взятки;
• получение взятки;
• злоупотребление полномочиями;
• коммерческий подкуп;
• иные виды незаконного использования гражданином своего должностного положения.

При этом названные действия производятся вопреки интересам страны и одновременно направлены на извлечение личной выгоды соответствующим должностным лицом.

Получается, что действия, которые могут быть квалифицированы как коррупционные в сфере госзакупок (с учетом положений закона № 273-ФЗ и Конвенции ООН против коррупции, принятой в г. Нью-Йорке 31.10.2003), отличаются от иных действий, определяемых как нарушения в данной области, тем, что первые:

• совершаются специальными субъектами (т. е. госслужащими и, как правило, наделенными широкими полномочиями);
• совершаются благодаря служебному положению и полномочиям соответствующего должностного лица;
• непременно направлены на получение личной выгоды должностным лицом;
• нарушают законные интересы государства;
• выполняются должностным лицом умышленно;
• выполняются в интересах лица, предлагающего должностному лицу предоставление той или иной формы вознаграждения (например, взятки и т. д.).

Надо отметить, что коррупция — это скорее собирательный термин, охватывающий ряд должностных преступлений. Так, нет и специальной санкции «за коррупционные действия». В этой ситуации в зависимости от состава преступления (получение взятки, коммерческий подкуп и т. д.) правонарушение квалифицируется по соответствующей норме Уголовного кодекса РФ.

Коррупция и конфликт интересов в сфере госзакупок

Эксперты отмечают, что конфликт интересов (ст. 10 закона № 273-ФЗ) — благотворная почва для развития коррупции в любых сферах, включая госзакупки.

Так, названные понятия объединяет возможность получения личной выгоды должностным лицом в результате исполнения (неисполнения) им своих должностных обязанностей.

[2]

Вместе с тем конфликт интересов — это возможная ситуация, на исключение которой соответствующим должностным лицам необходимо направить свои действия (ст. 11 закона № 273-ФЗ).

Например, необходимо учесть следующие разъяснения правоприменителя:

• комиссия по осуществлению закупок обязана отстранить участника закупки от участия в определении поставщика, а заказчик — отказаться от подписания контракта с победителем конкурса (победителем запроса котировок) с момента выявления между участником госзакупки и заказчиком конфликта интересов (п. 7 Обзора судпрактики…, утв. президиумом ВС РФ от 28.09.2016);
• госконтракт, заключенный победителем торгов и заказчиком при наличии между ними конфликта интересов, считается ничтожным (п. 9 Обзора судпрактики).

Коррупция в госзакупках: распространенные схемы

К числу самых распространенных коррупционных схем можно отнести:

• направление участвующим в сговоре потенциальным поставщиком заявки на сумму заведомо ниже, чем у прочих участников госзакупок;
• установление со стороны заказчика чрезвычайно коротких сроков для реализации заказа или выполнения работ, при которых исполнение заказа возможно только заранее подготовленным поставщиком — участником мошеннической схемы;
• установление заведомо неконкурентной цены за исполнение госзаказа в обозначенном объеме, что будет неинтересно другим потенциальным поставщикам;
• установление непривлекательной схемы оплаты исполнения госзаказа (например, с большой отсрочкой и т. д.);
• некорректное внесение данных в ЕИС (например, смешение кириллицы и латиницы при написании наименования заявки и т. д.);
• толкование критериев оценки поставщиков в пользу заинтересованных лиц и т. д.

Данный перечень схем, разумеется, не является исчерпывающим. Суть каждой из них состоит в том, что участвующий в сговоре недобросовестный поставщик всегда извещен, каковы параметры госзакупки на самом деле.

Смена законодательной базы, а именно признание утратившим силу закона «О размещении заказов на поставки товаров» от 21.07.2005 № 94-ФЗ и принятие вместо него новых — «О контрактной системе» от 05.04.2013 № 44-ФЗ и «О закупках товаров» от 18.07.2011 № 223-ФЗ, прежде всего, направлена на минимизацию возможности использования коррупционных схем в сфере госзакупок.

Меры, направленные на противодействие злоупотреблению в сфере госзакупок

Приведем список основной нормативной документации, содержащей описание мер, направленных на профилактику коррупционных действий в сфере госзакупок (помимо упомянутых выше законов № 44-ФЗ и 223-ФЗ):

• Национальный план противодействия коррупции на 2016–2017 годы, утв. Указом Президента РФ от 01.04.2016 № 147.
• Закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ.
• Закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ (см. ст. 17). Рекомендуем ознакомиться также с нашей статьей «Ограничение конкуренции по 223-ФЗ (нюансы)».
• Ведомственные, отраслевые и территориальные программы по противодействию коррупции. Практически все федеральные ведомства в настоящий момент имеют собственные регламенты, содержащие перечни мер по противодействию коррупции (например, приказ ФАС России от 31.01.2014 № 38/14, письма Минэкономразвития России от 15.06.2016 № Д28и-1501, от 23.03.2016 № ОГ-Д28-3680, от 07.07.2015 № Д28и-2018 и т. д.). Кроме того, субъекты РФ также разрабатывают свои программы, цель которых — предупреждение действий коррупционной направленности в сфере госзакупок (например, постановление правительства Челябинской области от 22.10.2013 № 359-П и т. д.).

Также существует ряд методических рекомендаций, направленных на профилактику коррупционных действий со стороны госслужащих, например «Реализация профилактических мероприятий подразделениями кадровых служб федеральных госорганов», «Организация антикоррупционного обучения», «Обеспечение соблюдения федеральными госслужащими ограничений и запретов» (одобрены президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, протокол от 25.09.2012 № 34).

Антикоррупционный контроль в сфере госзакупок

Контроль в сфере закупок (ст. 99 закона № 44-ФЗ, ст. 6 закона № 223-ФЗ) — это совокупность мероприятий по обеспечению законности и добросовестности в названной сфере, позволяющих максимальному количеству граждан и юрлиц принимать участие в закупках на началах равноправия.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение контроля в сфере госзакупок, с 01.01.2015 является Федеральная антимонопольная служба (см. п. 5.3.1.12 положения «О ФАС», утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331).

Формы реализации контрольных функций ФАС (на федеральном уровне, уровне субъекта РФ, а также местном уровне):

• плановые проверки;
• внеплановые проверки.

Законом № 44-ФЗ предусмотрено 3 вида антикоррупционного контроля:

• Ведомственный (ст. 100 закона № 44-ФЗ). Производится ФАС и иными компетентными госорганами и корпорациями.
• Производимый заказчиком (ст. 101 названного закона). Контроль со стороны заказчика за исполнением условий госконтракта поставщиком.
• Общественный контроль (ст. 102 названного закона). Производится гражданами, объединениями граждан или юрлиц.

Ответственность за злоупотребление в сфере госзакупок

Если речь идет именно о нарушениях в сфере госзакупок, квалифицируемых как коррупционные действия, то применяются нормы УК РФ:

• Ст. 200.4 – злоупотребления в сфере госзакупок.
• Ст. 200.5 – подкуп контрактного управляющего, члена закупочной комиссии.
• Ст. 285 — злоупотребление должностными полномочиями (приговор Черемховского гарнизонного военного суда от 02.06.2015 по делу № 1-22/2015, г. Иркутск).
• Ст. 285.1 — нецелевое расходование бюджетных средств.
• Ст. 285.2 — нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов.
• Ст. 286 — превышение должностных полномочий (приговор Южно-Сахалинского гарнизонного военного суда от 29.05.2013 по делу № 1-4/2013).
• Ст. 289 — незаконное участие в предпринимательской деятельности.
• Ст. 290 — получение взятки (приговор Липецкого облсуда от 04.09.2012 по делу № 2-16/12). Необходимо учесть, что получение должностным лицом вознаграждения за использование исключительно личных, не связанных с его должностным положением отношений не может квалифицироваться по данной статье (п. 4 постановления пленума ВС РФ от 09.07.2013 № 24).
• Ст. 291 — дача взятки.
• Ст. 291.1 — посредничество во взяточничестве.
• Ст. 292 — служебный подлог (приговор Черемховского гарнизонного военного суда от 07.10.2011 № 1-32/2011, г. Петропавловск-Камчатский).
• Ст. 304 — провокация взятки или коммерческого подкупа.

Этот перечень не является исчерпывающим. Например, могут быть признаны коррупционными противоправные действия в экономической сфере, если они сопряжены с умышленным использованием лицом своего должностного положения с целью извлечения личной выгоды при планировании и/или проведении госзакупок (например, определение Леноблсуда от 07.03.2013 № 33-1006/2012).

Итак, коррупционные действия — отдельная группа правонарушений в сфере госзакупок, отличительной чертой которых является нацеленность должностного лица на получение личной выгоды за противоправные умышленные действия/бездействие с использованием своего служебного положения в интересах лица, обещающего соответствующее вознаграждение. Нормативная правовая база, на которой основывается антикоррупционная политика государства в сфере госзакупок, не ограничивается только федеральными законами, наряду с ними названной цели служат и многочисленные подзаконные акты.

Коррупция в сфере государственных закупок

Июнь, 2018 / Международный научный журнал
«Наука через призму времени» №6 (15) 2018

Автор: Юнусова Лилия Нурихановна, студент
Рубрика: Экономические науки
Название статьи: Коррупция в сфере государственных закупок: основные особенности и способы противодействия

Статья просмотрена: 200 раз
Дата публикации: 7.06.2018

КОРРУПЦИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК: ОСНОВНЫЕ ОСОБЕННОСТИ И СПОСОБЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ

Яруллин

Рауль Рафаэлович

доктор экономических наук, профессор

Юнусова Лилия Нурихановна

Уфимского филиала Финансового университета при Правительстве РФ, г. Уфа

Аннотация.

Исследованы основные способы проявления коррупционных действий в сфере государственных закупок, а также выявлены основные механизмы противодействия данному явлению: мониторинг государственных закупок как основное из них.

Ключевые слова

: коррупция в сфере государственных закупках, механизмы противодействия коррупции, мониторинг государственных закупок.

В связи с переходом от централизованной экономики к рыночной в России начало расцветать такое явление как коррупция. После распада СССР плохая законодательная база и общее падение моральных принципов, стали завлекать чиновников и предпринимателей к легкому обогащению. Особенно это касается сферы государственных закупок, ведь даже пенсии уплачивались с многомесячной задержкой.

Государство осуществляет политику, направленную на обеспечение интересов всего общества. При этом определённая сумма денежных средств из бюджета направляется на закупку товаров и оказание услуг для удовлетворения государственных нужд, что представляет из себя государственные закупки. И поскольку финансирование государственных заказов происходит за счёт налоговых поступлений, противодействие их расхищению является важнейшей задачей государства.

Актуальность данной темы обусловлена необходимостью повышения антикоррупционной устойчивости в сфере государственных закупок, для чего должны вводится новые механизмы и способы управления, способные противостоять коррупционным действиям. Сфера государственных заказов является той областью, где наличие коррупционных процессов сложно распознать и при этом они наносят серьёзный вред национальной экономике.

По данным отчета Счетной палаты за 2016 г . наибольший удельный вес среди всех выявленных нарушений и недостатков при поступлении и использовании средств бюджетной системы наряду с нарушениями при формировании и исполнении бюджетов, приходится на сферу госзакупок – 541,3 млрд руб. (56% общего числа нарушений). По данным Федеральной антимонопольной службы объём коррупционных действий при совершении государственных закупок достиг 2 трлн руб. за 2017 год. Если учитывать, что общая сумма затрат на госзакупки составляла 16 трлн руб., то коррупционным является каждый восьмой заказ. При этом около 10% всех госзакупок совершаются с помощью картелей, которые представляют из себя вид монополии, где ряд крупных предпринимателей определённой отрасли заключает союз для обеспечения господства на рынке и получения самой высокой прибыли. Сферами, где чаще всего можно обнаружить картели, являются: поставка медицинского оборудования и расходных материалов для операций, контракты по благоустройству и ремонт дорог на общую сумму соответственно 35 млрд руб., 9 млрд руб. и 2.6 млрд руб.

Можно выделить основные коррупционные схемы при проведении тендеров на закупку товаров, выполнение работ и оказание, где победители уже заранее определены.

1) Преднамеренное завышение требований к участникам тендеров, благодаря которым аффилированные компании получают преимущество. Например, требованиями могут служить: наличие значительных финансовых гарантий и отсутствие обязательств перед третьими лицами. Причем, в соответствии с Федеральным Законом 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» эти требования являются легитимными, и при этом избавляются от большого количества компаний «мелкого» и «среднего» бизнеса.

2) Установление минимальных сроков для проведения работ, которые заведомо определяют исход выбора победителя в пользу аффилированных команд (уже раннее проделавшие работу в полном или частичном объёме).

3) Лоббирование интересов некоторых организаций посредством завышения суммы банковской гарантии. Согласно ст. 44 (Обеспечение заявок при проведении конкурсов и аукционов) и ст. 45 ФЗ-44 (Условия банковской гарантии), компании должны «заморозить» собственные средства на определенную часть, которая зависит от суммы контракта, либо получить банковскую гарантию на такую же сумму, но уже с оплатой услуг самого банка. Это также препятствует выходу на тендер компаний.

4) Отсутствие конкурентных компаний, отстранённых по формальному признаку. Отказом в участии может служить ошибка в оформлении конкурсной документации.

5) «Запрос котировок» как один из способов проведения тендеров. Согласно ст. 42 «Запрос котировок» закона №44-ФЗ заказчик может размещать заказ путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг, выполнение которых осуществляются не по конкретным заявкам заказчика, если цена контракта менее пятиста тысяч рублей. Смысл приёма котировок заключается в принятии заявок от претендентов стать поставщиками или подрядчиками, где победителем становится тот, кто предлагает наименьшую цену за товар или услугу [1]. Сначала проводится процесс принятия котировок от всех участников тендера, но в последствии данная процедура признается несостоявшейся из-за ряда юридических манипуляций данное мероприятие признается несостоявшимся. И после того как аффилированные компании получают данные котировок, проводятся еще один запрос котировок, но самая низкая цена уже предлагается аффилированной компанией.

Таким образом, действие закона 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в полной мере еще не может предотвратить коррупционные действия в данной сфере. Необходимо разрабатывать такие механизмы противодействия коррупции, которые будут способны изменить существующее положение и сохранить бюджетные средства нашей страны. Создание прозрачной системы государственных закупок, способной обеспечить конкурентную и справедливую среду в области государственных закупок – одна из важнейших задач сегодняшнего дня [4]. Изменения, произошедшие в 2014 году, позволили улучшить ситуацию посредством создания единой информационной системы и введения прозрачных, равных и конкурентно выполнимых условий механизмов отбора поставщиков и подрядчиков.

Главную роль в оценке эффективности контрактной системы государственных закупок играет организация мониторинга государственных закупок.

Мониторинг госзакупок обеспечивает более эффективное отслеживание существующих и перспективных рисков, позволяет находить пути снижения транзакционных издержек. В новом законе предусмотрена смена регулирования мониторинга госзакупок с органа исполнительной власти субъекта РФ на федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок. Таким органом, согласно Постановлению Правительства РФ № 728 от 26 августа 2013 г ., является Министерство экономического развития Российской Федерации. Это способствует повышению эффективности, поскольку снижает злоупотребления со стороны региональных органов власти, которые могут быть в сговоре с коммерческими организациями, участвующими в государственных закупках.

Эффективным средством в борьбе с коррупцией в сфере государственных закупок также выступает общественный контроль. Участие общественности в решение данной проблемы заключается в наблюдении за системой госзакупок . Оно реализуется через Общественную палату РФ, регионов РФ и местные общественные палаты, а также через различные общественные комиссии и общественные объединения.

Общероссийский Народный Фронт (ОНФ) запустил портал, целью которого является выявление злоупотреблений в системе госзакупок . Так, любой гражданин РФ при обнаружении нарушений в данной сфере может сообщить об этом через портал. Таким образом, члены ОНФ, граждане страны и СМИ активно начали работать над решением данной проблемы. Действие портала на сегодняшний день призвано успешным, поскольку уже несколько сомнительных тендеров были признаны несостоявшимися. И чем больше общественность будет допущена для решения данной проблемы, тем больше будет доверия к власти.

И как показывает практика, чтобы снизить риск экономической безопасности страны от коррупционных действий, нужно улучшать и формировать механизмы управления.

Таким образом, можно подытожить, что только комплексный подход на всех этапах госзакупок позволит снизить уровень коррупционных действий. При этом самым эффективным выступает мониторинг государственных закупок.

Статья Дмитрия Артюшенко «Роль конкурентного ведомства в борьбе с коррупцией и хищениями на торгах»

Ключевые слова: антиконкурентные соглашения, картели, коррупция в сфере госзакупок, антимонопольное законодательство, антиконкурентные соглашения с органами власти, антимонопольное расследование.

Многообразные формы и проявления коррупции включают в себя коррупцию в сфере государственных закупок, подпадающей под запрет как антикоррупционного, так и антимонопольного законодательства. Должностные лица, вступая в коррупционный сговор при проведении государственных закупок, помимо нарушения норм уголовного или административного законодательства, также нарушают и антимонопольные запреты, за соблюдением которых следит Федеральная антимонопольная служба (ФАС России).

Таким образом, законодательство о противодействии коррупции не исчерпывается нормами Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Уголовного кодекса Российской Федерации (нормами глав о преступлениях против государственной власти и о преступлениях против интересов службы в коммерческих и иных организациях), а также законодательства об административных правонарушениях (в частности, статьи 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях – состав административного правонарушения, состоящего в незаконном вознаграждении от имени юридического лица). К антикоррупционным нормам следует отнести и положения Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», которым установлены запреты на антиконкурентные соглашения.

86% от числа выявленных ФАС России картелей составляют сговоры на торгах. Главное негативное последствие таких сговоров – увеличение бюджетных расходов в связи с отсутствием реальной конкуренции на торгах (при этом в год для проведения государственных закупок и закупок компаний с государственным участием из бюджета выделяется около 30 трлн рублей). Как чиновник, контролирующий решения госзаказчика, так и вступившая с ним в сговор компания заинтересованы в заключении по результатам торгов контракта по наиболее выгодной для этой компании цене. Для чиновника это в большинстве случаев означает бо́льшую сумму отката, для компании – получение большей прибыли.

Картели в настоящее время проникли в стратегические отрасли: закупки для оборонных нужд, обеспечение населения медикаментами и продуктами питания, добычу водных биологических ресурсов.

Рост дел о сговорах на торгах, возбуждённых антимонопольной службой в 2015 г., составил 73% (по сравнению с 2014 г.), а в первом полугодии 2016 г. возбуждено на 31% больше дел об антиконкурентных соглашениях с органами власти (по сравнению с первым полугодием 2015 г.).

Претерпел изменения и предмет рассмотрения дел о сговорах на торгах: количество эпизодов по таким делам стало исчисляться десятками и сотнями. Например, в одном из дел о сговоре на торгах по поставке медицинских изделий в предмет рассмотрения входит 718 аукционов.

Отмечается картелизация закупок в целых отраслях: особую озабоченность вызывают уже упомянутые закупки медикаментов и медицинского оборудования, а также сфера строительства (в т. ч. дорожного).

ФАС России (как центральный аппарат, так и территориальные органы) в настоящее время возбудили 53 антимонопольных дела о сговорах на торгах по закупке изделий медицинского назначения. В предмет рассмотрения всех этих дел входит 2000 аукционов с общей суммой начальных максимальных цен, составляющей около 10 млрд рублей.

В сфере строительства признаки антиконкурентных соглашений выявлены в общей сложности на 120 открытых аукционах в электронной форме; общая сумма начальных максимальных цен таких торгов в сфере строительства (в т. ч. дорожного строительства) составляет более 4,5 млрд рублей. При этом более 1,4 млрд рублей бюджетных средств в этой сфере распределены вообще без проведения конкурентных процедур (во многих случаях это свидетельствует о признаках сговора с заказчиком, в т. ч. с органами власти).

ФАС России при проведении антимонопольных расследований сталкивается со следующими видами коррупционных схем (будет использована классификация форм коррупционных проявлений в сфере государственных закупок, предложенная Г. Уэром, Ш. Моссом, Э. Кампосом и Г. Нуном [1, с. 381 – 393]).

Схема 1. Посредничество по откатам.

Откат – это определённая сумма, которая выплачивается компанией, выигравшей государственный контракт, чиновнику (или чиновникам), который повлиял на заключение с данной компанией этого контракта. Обычно размер отката составляет определённый процент от стоимости контракта.

Откаты в крупных проектах государственных закупок обычно передаются через лиц, имеющих тесные связи с каждой из участвующих в схеме сторон.

Например, иностранные компании могут прибегать к услугам местных, «национальных» компаний для поддержки при участии в тендерах на получение контрактов по госзакупкам.

Схема 2. Махинации с тендерными предложениями.

При реализации данной схемы в торгах выигрывает заранее выбранный претендент.

Бывает, что в манипуляциях участвуют некоторые или все участники тендера без ведома государственных служащих, отвечающих за его проведение. Такие случаи ФАС России квалифицирует как картель на торгах, когда в коррупционные связи вступают коммерческие организации[1] (отказ от участия в торгах либо отказ от конкуренции на торгах может быть обусловлен передачей части работ по госконтракту компании, которая откажется от подачи конкурентных предложений при проведении торгов либо подкупом сотрудника тендерного отдела компании-конкурента).

Возможен также вариант, когда госслужащие, ответственные за проведение тендера, предоставляют «фавориту» доступ к тендерной документации до её официального распространения, благодаря чему у него оказывается больше времени на подготовку предложения по сравнению с другими претендентами.

В одном из дел было установлено, что госслужащий задолго до проведения соответствующего конкурса на право заключения концессионного соглашения пригласил представителей компании, которую он «видел» в качестве будущего инвестора, на приём и провёл для них ознакомление как с самим строительным объектом, требующим вложений с целью реконструкции, так и с относящейся к нему документацией.

Схема 3. Использование подставных или фиктивных компаний.

Коррумпированные госслужащие нередко используют подставные или фиктивные компании, обычно в сочетании с другими схемами (например, с откатами), для маскировки незаконного влияния на заключение находившихся в их компетенции контрактов. Использование подставной компании позволяет коррумпированному чиновнику манипулировать проведением тендера и оказывать давление на других, реальных участников, чтобы обеспечить победу своей подставной компании и получить незаконную выгоду. Часто такой чиновник и не рассчитывает на то, что эта компания исполнит контракт (товары могут вообще не поставляться, услуги могут вообще не оказываться).

Подставные компании могут образовывать целые цепочки, что крайне затрудняет выявление конечного бенефициара.

Например, в 2015 г. ФАС России завершила рассмотрение дела в отношении Федерального агентства по обустройству государственной границы (Росграницы).

Антимонопольным органом было установлено, что в течение нескольких лет торги по реконструкции и строительству пунктов пропуска через государственную границу выигрывали компании, имевшие связи с руководством Росграницы.

В ходе антимонопольного расследования было установлено, что руководитель Росграницы возложил на подчинённых задачу поиска и привлечения к участию в конкурсах «своих» подрядчиков, т. е. подрядчиков, которые согласятся на перечисление откатов по госконтрактам.

В качестве такого подрядчика было выбрано закрытое акционерное общество «РосТрансСтрой», которое до этого никогда не участвовало в торгах, проводившихся Росграницей.

С августа по декабрь 2012 г. руководство Росграницы и подведомственного ему госучреждения обеспечило победу ЗАО «РосТрансСтрой» в 3 конкурсах и 1 аукционе.

Конкурсные заявки ЗАО «РосТрансСтрой» корректировались самим государственным заказчиком, а их оценка проводилась таким образом, чтобы обеспечить победу ЗАО «РосТрансСтрой». Заявки добросовестных участников торгов отклонялись необоснованно.

15% от сумм госконтрактов «РосТрансСтрой» должен был перечислять компаниям, подконтрольным чиновникам Росграницы. Деньги перечислялись по фиктивным договорам.

[1]

К инымкоррупционным схемам, встречаемым в госзакупках, можно отнести, например, искусственное создание оснований для проведения госзакупки на неконкурентной основе.

В одном из дел было установлено, что определение подрядчика затягивалось госзаказчиком и другими участниками антиконкурентного соглашения более года, что позволило провести закупку у единственного поставщика, которым оказалась компания, вступившая в сговор с госзаказчиком. При этом основание для проведения закупки на неконкурентной основе – срыв сроков необходимости проведения работ – был специально для этого случая закреплён в положении о закупках госзаказчика.

Следует также отметить схему недобросовестного использования различий между разными формами проведения торгов – конкурсом и аукционом, например. Проведение конкурса предполагает оценку его участников как с точки зрения ценовых критериев (кто предлагает лучшую цену), так и с точки зрения критериев неценовых (кто предлагает лучшие условия исполнения контракта). Выставление оценок по неценовым критериям при отсутствии однозначных критериев такой оценки может превратиться в инструмент реализации антиконкурентного и коррупционного сговора участника торгов с госзаказчиком.

Именно с этим столкнулась ФАС России при проведении расследования в отношении Федерального агентства по обустройству государственной границы и компании «РосТрансСтрой», которая предлагала одну из самых высоких цен выполнения работ, но, тем не менее, признавалась победителем торгов. Для того чтобы уравнять компанию «РосТрансСтрой» с другими, добросовестными участниками торгов и обеспечить её победу, конкурсная комиссия госзаказчика присваивала ей более высокие баллы по неценовому критерию качества работ и квалификации.

Рассмотренные примеры свидетельствуют о тех негативных последствиях, которые приносит коррупция в сфере госзакупок.

Главное негативное последствие – увеличение бюджетных расходов в связи с отсутствием реальной конкуренции на торгах. Как чиновник, контролирующий решения госзаказчика, так и вступившая с ним в сговор компания заинтересованы в заключении по результатам торгов контракта по наиболее выгодной для этой компании цене. Для чиновника это в большинстве случаев означает бо́льшую сумму отката, для компании – получение большей прибыли.

К другому негативному последствию коррупционных проявлений при проведении торгов можно отнести вытеснение с рынков добросовестных компаний. Ведение бизнеса не должно связываться с наличием «связей» с заказчиками. Победителем торгов должна признаваться компания, которая может качественнее и дешевле исполнить госконтракт. В этом случае у бизнеса будет стимул к развитию. И наоборот, такого стимула у компании не будет, если она «купила» нужного чиновника.

Роль конкурентного ведомства в борьбе с коррупцией на торгах сводится к следующему:

— выявление фактов антиконкурентных соглашений на торгах, являющихся одной из форм коррупционных проявлений;

— расследование и рассмотрение дел по выявленным фактам антиконкурентных соглашений, установление причастных юридических и физических лиц;

— привлечение к административной ответственности юридических и физических лиц, виновных в нарушении антимонопольного законодательства на торгах;

— передача информации о совершённых коррупционных преступлениях в правоохранительные органы с целью возбуждения уголовного дела и привлечения виновных физических лиц к ответственности.

Коррупционные практики должны решительно пресекаться как непосредственно правоохранительными органами, так и антимонопольной службой, обладающей методиками расследования случаев сговоров, когда они обеспечиваются связями с чиновниками.

1. Многоликая коррупция: Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления / под ред. Эдгардо Кампоса и Санджая Прадхана; пер. с англ. – М. : Альпина Паблишер, 2014. – 551 с.
2. Коррупция: природа, проявления, противодействие. Монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева. – М. : Юриспруденция, 2015. 688 с.
3. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 6 июля 2016 г.)
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 6 июля 2016 г.).
5. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. (ред. от 3 июля 2016 г.) № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
6. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. (ред. от 3 июля 2016 г.) № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

[1] Такое противоправное поведение именуют деловой коррупцией, корпоративной коррупцией или коррупцией в частном секторе [2, с. 486].

Некоторые формы проявления коррупции в сфере государственных закупок для нужд обороны в зарубежных государствах

Корякин Виктор Михайлович, профессор Военного университета, доктор юридических наук.

В статье анализируются проблемы проявления коррупции в сфере закупок товаров, работ и услуг для нужд военных организаций в некоторых зарубежных государствах, делаются выводы об использовании зарубежного опыта противодействия коррупции в Российской Федерации.

Ключевые слова: государственные закупки, коррупция, противодействие коррупции, зарубежный опыт.

Some forms of corruption in public procurement for the needs of defense in foreign countries

The article analyses the problem of corruption in procurement of goods, works and services for the needs of military organizations in some foreign countries, the conclusions are made about the use of foreign experience in combating corruption in the Russian Federation.

Key words: public procurement, corruption, fighting corruption, foreign experience.

Несмотря на достаточно эффективную систему правового регулирования государственных закупок и детально выстроенную систему государственного контроля в данной сфере, изжить коррупцию в госзакупках не удалось ни одному государству. В полной мере это относится и к закупкам товаров, работ и услуг для нужд обороны и военной безопасности. В научных исследованиях и в сообщениях СМИ приводится немало примеров на этот счет.

Так, например, в 1997 г. достоянием общественности стал крупный скандал в Министерстве обороны США после завершения операции «Мусорный ветер» — специальной акции Федерального бюро расследований (ФБР), в результате которой 54 сотрудника военного ведомства и десяти корпораций были наказаны за раскрытие технической информации об условиях проведения тендеров на получение выгодных контрактов в обмен на крупные взятки и теплые должности .

Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство: причины, следствия, реформы. М., 2003. С. 34.

Немало преступлений коррупционного характера совершается в группировке коалиционных войск НАТО в Ираке. По данным иностранных информационных агентств, за пять лет здесь бесследно исчезли 23 млрд. долл., выделенных на жизнеобеспечение группировки. Судебные процессы в связи с коррупцией, завышением сумм счетов-фактур, предназначенных для Пентагона, недопоставкой оплаченных товаров и другими проступками коснулись 70 американских фирм-подрядчиков, во главе которых стоит группа компаний Halliburton. Ею еще до своего назначения в 2000 г. на пост вице-президента США руководил Д. Чейни. Не участвуя в торгах, Halliburton получила самый крупный контракт на восстановительные работы в Ираке . В конце 2003 г. были обнародованы результаты аудиторской проверки данной компании, в ходе которой выяснилось, что фирма искусственно завысила счета за поставки бензина и другого топлива примерно на 60 млн. долл. В результате пришлось проводить конкурс по выбору нового контрагента, на время которого функции снабжения были возложены на армейские тыловые службы .

Корякин В.М. Зарубежный опыт предупреждения коррупции в военной организации государства // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 11.
Кузнецов К.В. Прокьюремент: тендеры, конкурсы, конкурс. закупки. М., 2005. С. 124.

Внутренняя ревизия армии США обнаружила, что все сделки с американскими и иракскими подрядчиками, которым за все время войны в Ираке было заплачено приблизительно 8 млрд. долл., в том или ином виде нарушали федеральные законы и инструкции. Из денег, выплаченных с 2001 по 2006 г., 7,8 млрд. долл. проводились с нарушениями, достаточными для того, чтобы аудиторы заподозрили факты мошенничества, сообщил главный инспектор Министерства обороны США. Аудиторы оценили, что в целом армия США осуществила самые подозрительные коммерческие платежи на сумму приблизительно в 1,4 млрд. долл. Эти деньги прошли даже без минимальной сопроводительной документации в виде расписок и счетов. Таким образом, нет никаких гарантий, что деньги использовались по первоначальному предназначению. «Есть что-то очень неправильное в том, что раненые солдаты вынуждены заполнять в трех экземплярах заявки на еду, в то время как миллиарды долларов безответственно раздаются в Ираке направо и налево», — заявил Генри Уоксмен, глава Комитета по надзору и правительственной реформе при Палате представителей Конгресса.

Результаты расследования были представлены на слушаниях в Комитете, и в этот же день Комитет одобрил законопроект Уоксмена по усилению антикоррупционных мер и увеличению прозрачности при заключении контрактов. Конгрессмены надеются, что это поможет хоть как-то защитить около 600 млрд. долл., которые Правительство США выделило на военные расходы в 2009 г.

Согласно сообщениям СМИ, американские следователи ищут следы подозрительных сделок среди личных банковских счетов отставного полковника армии США Энтони Белла, руководившего отделом по заключению контрактов в Багдаде (SIGIR) на ранней стадии восстановления Ирака, на которое было выделено 125 млрд. долл. Следователи подозревают, что Э. Белл являлся ключевой фигурой среди американских должностных лиц, которые предоставляли контракты компаниям, платившим за это миллионы долларов в виде «откатов». В частности, еще в 2004 г. анонимный источник сообщил, что Э. Белл получил такой «откат» за предоставление контракта на строительство и реконструкцию военных объектов. Сумма контракта и название компании при этом не разглашаются.

Несколько лет назад в США была создана Комиссия по изучению военных контрактов. Образцом послужила аналогичная структура, появившаяся после Второй мировой войны. Тогда под лупой ревизоров тоже оказались военные расходы. В нынешней комиссии представлены обе партии — и демократы, и республиканцы. Чтобы установить истину, члены комиссии несколько раз побывали в Ираке и Афганистане. Итогом работы стал 240-страничный доклад. Его авторы посоветовали поддерживать более строгую дисциплину при выполнении контрактов на военные нужды.

Комиссия по изучению военных контрактов пришла к сенсационным выводам: из бюджета впустую были потрачены более 60 млрд. долл. Как минимум один доллар из каждых шести, потраченных США на контракты и гранты в Ираке и Афганистане за последнее десятилетие, был израсходован впустую, считают авторы доклада. Всего подобные траты в 2001 — 2011 гг. составили более 30 млрд. долл. — это где-то 15 процентов всех подрядов на поддержку операций в Ираке и Афганистане. Часть выброшенных на ветер денег приходится на мошеннические действия и сомнительные контракты .

Воропаев В. Страна впустую потратила более 60 миллиардов долларов // Российская газета. 2011. 1 сент.

18 января 2011 г. ФБР арестовало 22 человека. Это — президенты, вице-президенты, высокопоставленные менеджеры компаний военно-промышленного комплекса Америки, поставляющих свою продукцию Пентагону и правоохранительным органам. Фигуранты этого беспрецедентного в истории Министерства юстиции США дела обвиняются в реализации противозаконных схем, организованных с целью выплаты взяток чиновникам иностранных государств за их содействие заключению экспортных контрактов.

Номенклатура продукции, которую намеревались экспортировать в африканские страны фирмы военно-промышленного комплекса США, лежала в довольно широком диапазоне. В нее входило множество изделий, начиная от униформы, военных рюкзаков и бронежилетов и кончая пистолетами, карабинами, гранатометами, боеприпасами, запасными частями к этому оружию и бронетранспортерами.

Главной целью столь масштабной операции, проведенной ФБР по приказу руководства Минюста США, было выявление коррупции на предприятиях американского ВПК и фактов использования практики незаконных выплат вознаграждений иностранным чиновникам при заключении экспортных контрактов .

Иванов В. Америку обманули на миллиарды: ФБР начало «шерстить» американский ВПК // Независимое военное обозрение. 2010. N 2.

Немало фактов коррупции в сфере госзакупок для нужд армии имеют место и в Великобритании. Так, например, в 1994 г. был осужден на 4 года тюремного заключения Гордон Фоксли, гражданский служащий Министерства обороны Великобритании, за получение взяток в размере как минимум 2,25 млн. долл. Однако исследование, проведенное британскими экспертами, показало, что нанесенный им ущерб можно оценить в 200 млн. долл. Эту сумму составляют: убытки от потери рабочих мест на британском военном заводе, который не получил заказы (они ушли за границу); потери от приватизации, поскольку снижение прибыли привело к снижению цены предприятий; снижение профессиональной квалификации; потери от явно завышенной цены конечного продукта; а также закупка по крайней мере одного лишнего и бесполезного типа взрывателя, оказавшегося «малоэффективным при испытаниях и в боевых условиях» .

Основы борьбы с коррупцией (системы общегосударственной этики поведения) / Под ред. С.В. Максимова. М., 1999. С. 55.

Другой пример того же рода. В октябре 2009 г. Британское управление по борьбе с экономическими преступлениями заявило о намерении привлечь к ответственности крупнейшую оборонную компанию Великобритании и Европейского союза «BAE Systems» (БАЕ Системз) за взятки зарубежным заказчикам, с которыми она подписывала контракты на поставки вооружений. Речь идет о контрактах, которые указанная компания заключила с партнерами из Танзании, Чехии, Румынии и ЮАР .

Королевские прокуроры расследуют взятки // Военно-промышленный курьер. 2009. 7 окт. N 39.

В 2003 г. в Польше около тридцати высокопоставленных офицеров службы тылового обеспечения Войска Польского, ВМФ, ВВС и ПВО были арестованы по обвинению в получении взяток от фирм-поставщиков военной техники и снаряжения для польского военного контингента в Ираке. Коррупционный механизм был банален: условия контракта составлялись таким образом, что выиграть тендер могла лишь одна-единственная компания. Для этого в спецификации желаемого оборудования указывались технические данные конкретных моделей. Наблюдатели полагают, что общая сумма контрактов превышает 25 млн. долл. В Варшавской окружной военной прокуратуре подтвердили, что начато следствие по «фактам несправедливости в связи с реализацией публичных заказов для ряда воинских частей Войска Польского». В частности, это выразилось в «неполном выполнении обязательств либо превышении полномочий офицерами, которые в целях получения материальной прибыли заключали соглашения с представителями различных фирм с тем, чтобы именно та или иная фирма выиграла конкурс на закупку оборудования» .

Водо В. Войско Польское проворовалось // Коммерсантъ. 2003. 17 нояб.

Захаров Л. Коррупция как элемент большой политики, или кого можно найти в районах «красных фонарей». URL: http://www.severnyflot.ru/news.php?extend.908.

Как наглядно видно из приведенных примеров, коррупция в военной организации имеет место во многих государствах. Но снизить ее порог до уровня, когда она теряет характер явления, представляющего угрозу национальной безопасности, и перестает определять облик власти и сущность государства и его вооруженных сил, можно и нужно. Этого достигли многие страны .

Попов В.И. Противодействие организованной преступности, коррупции, терроризму в России и за рубежом. М., 2007. С. 144.

Таким образом, проблемы, связанные с предупреждением и пресечением коррупции в сфере закупок товаров работ и услуг для нужд обороны, актуальны не только для нашей страны. Данная проблема важна и актуальна для большинства стран. В этой связи, говоря о необходимости изучения зарубежного опыта борьбы с коррупцией в вооруженных силах, уместно привести слова французского юриста Марка Анселя, который отмечал, что «зарубежный опыт открывает перед юристом новые горизонты, позволяет ему лучше узнать право своей страны, ибо специфические черты этого права особенно отчетливо выявляются в сравнении с другими системами. Сравнение способно вооружить юриста идеями и аргументами, которые нельзя получить даже при очень хорошем знании только собственного права» .

Цит. по: Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств // Административное и муниципальное право. 2008. N 10.

Практика антикоррупционной деятельности в армиях многих государствах мира, которые имеют давнюю традицию законодательного регулирования этой деятельности, показывает, что снизить коррупцию до уровня, когда она не представляет серьезной угрозы боеспособности вооруженных сил, вполне возможно. Поэтому изучение как положительного, так и отрицательного опыта зарубежных государств в реализации антикоррупционной политики в условиях функционирования военной организации государства может быть весьма полезным для нашей страны. Однако этот опыт должен оцениваться критически. Как справедливо отмечает О.В. Дамаскин, в настоящее время ряд западных фондов, включая Программу развития ООН, активно финансируют исследования коррупции в России и пропаганду борьбы с ней. Разумеется, проблема коррупции существует и достаточно хорошо известна значительной части населения по практике отношений в различных сферах жизни. Однако такая забота Запада о противодействии коррупции в нашей стране — не акт благотворительности по отношению к нашему населению, а приоритетное направление дискредитации российских властей и дестабилизации общества .

Дамаскин О.В. Коррупция: состояние, причины, противодействие. М.: ИД «Триумфальная арка», 2009. С. 31.

Наиболее распространенным, опасным и в то же время трудноистребимым коррупционным явлением, присущим вооруженным силам практически всех государств мира, являются злоупотребления, связанные с хищением денежных средств при реализации государственных заказов на закупку вооружений, товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд военных организаций (система т.н. откатов). Как показывает практика, особенный размах данное явление приобретает при участии войск в боевых действиях, контртеррористических операциях в различных регионах мира (об этом убедительно свидетельствует опыт применения войск НАТО в бывшей Югославии, Ираке, Афганистане), когда многие воинские должностные лица вкупе с представителями фирм-поставщиков наживают капиталы на военных поставках. Действенного лекарства против данной формы коррупции пока не имеется ни в одной армии мира. Данное обстоятельство, безусловно, следует учитывать при формировании антикоррупционной стратегии в нашей стране.

Источники

1. 
   Керимов, Д.А. Проблемы общей теории права; М.: Современный гуманитарный университет, 2012. — 121 c.
2. 
   Подгорная, Л. И. Deutsche Geschichte in Biografien: Wissenschaft und Kultur / История Германии в биографиях. Наука и культура / Л.И. Подгорная. — М.: Каро, 2015. — 272 c.
3. 
   Троицкий, Н. А. Корифеи российской адвокатуры: моногр. / Н.А. Троицкий. — М.: Центрполиграф, 2015. — 416 c.
4. CD-ROM. Лекции для студентов. Юридические науки. Диск 3. — Москва: РГГУ, 2014. — 621 c.
5. Суд по интеллектуальным правам в системе органов государственной власти Российской Федерации. — М.: Проспект, 2015. — 126 c.