Новое о самовольных постройках обзор

Верховный Суд РФ обобщил практику по делам, связанным с самовольными постройками

В обзоре даны разъяснения по вопросам процессуального и материального права на примерах конкретных дел. В частности, разъяснено следующее:

запрет на производство строительных работ в качестве меры по обеспечению иска о сносе самовольной постройки может быть наложен как в отношении ответчика, так и иных лиц, фактически осуществляющих строительные работы на спорном объекте;

приобретательная давность не может распространяться на самовольно возведенное строение, расположенное на неправомерно занимаемом земельном участке;

при рассмотрении дел о самовольных постройках судам следует применять градостроительные и строительные нормы и правила в редакции, действовавшей на время возведения самовольной постройки;

существенные и неустранимые нарушения указанных норм и правил при возведении самовольной постройки являются основанием для ее сноса;

законодательством не предусмотрена возможность признания права собственности на часть самовольной постройки;

при рассмотрении споров, связанных с признанием права собственности на самовольную постройку, помимо доказательств принадлежности истцу земельного участка, суду также следует проверять соблюдение его целевого назначения;

при самовольной пристройке к первоначальному объекту недвижимости дополнительных помещений право собственника может быть защищено путем признания этого права в целом на объект собственности в реконструируемом виде;

возведение новых построек при наличии обременений права собственности в виде запрещения нового строительства является основанием для признания постройки самовольной и ее сноса.

О самовольных постройках

Сегодня Государственная Дума приняла в первом чтении проекты федеральных законов, направленные на борьбу с самовольными постройками и пресечение самовольного строительства:

— № 301924-7 «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)»,

— № 301854-7 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части совершенствования механизма пресечения самовольного строительства)».

[2]

Проекты внесены Правительством РФ в составе пакета законопроектов (всего 4), направленных на создание комплексного механизма противодействия самовольному строительству. Этим пакетом законопроектов предполагаются изменения в несколько кодексов (Земельный, Градостроительный, Гражданский кодекс, Кодекс РФ об административных правонарушениях и др.), в Федеральный закон «О регистрации недвижимости» и в другие законодательные акты.

Председатель Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников отметил, что проблема самовольных построек назрела давно и требует комплексного решения. В конце 1990х — начале 2000-х годов в результате переходного периода развития законодательства менялись требования, предъявляемые к правоустанавливающим документам, не было единого реестра недвижимости. Требования к оформлению прав на недвижимость в регионах различались. Учет прав и объектов велся везде по-разному. Отсюда возникли проблемы – добросовестные владельцы часто не знали, что их владение незаконно, при этом недобросовестные пользовались разрозненностью законодательства и возводили, например, многоквартирные дома на садовых участках.

Только в 1998 году вступил в силу Федеральный закон № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», который положил начало формированию единой системы государственной регистрации недвижимости. В этом году мы отмечаем 20-летний юбилей регистрационной системы, — напомнил Павел Крашенинников.

Неким «мостиком» в решении этих проблем стала «дачная амнистия», которая действует уже 12 лет – возможность упрощенной легализации построек в отсутствие документов, необходимых по новому законодательству. В отношении объектов ИЖС она была продлена до 1 марта 2020 года.

Однако до сих пор оптимальный баланс интересов не найден. Нужен комплексный механизм контроля за строительством (требования к строительству, механизм сноса, гарантии собственникам построек от внесудебного сноса, возмещение убытков, наполнение ЕГРН данными об «особых» зонах, чтобы минимизировать споры о трубах на участках). Нужно понимание, кто может сносить самовольную постройку, когда, за чей счет, что делать гражданам, оказавшимся вблизи трубопроводов и т.д., — сказал Павел Крашенинников.

Принятыми сегодня в первом чтении законопроектами предлагаются пути решения этой непростой задачи. В Гражданском кодексе устанавливаются дополнительные меры по защите прав граждан и юридических лиц на недвижимое имущество, а в КоАП совершенствуются административные меры противодействия самовольному строительству.

I. В Гражданский кодекс предлагается внести следующие изменения.

1) Уточняется понятие «самовольная постройка».

Устанавливается, что не является самовольной постройкой создание объекта, если его собственник не знал или не мог знать об ограничении использования земельного участка. То есть, если этих сведений не было в публичном доступе на момент возведения постройки. Кроме того, исключается признание постройки самовольной, если она возведена с нарушением градостроительных или строительных норм и правил, которые утратили силу на момент выявления такой постройки, — сообщил Павел Крашенинников.

2) Законопроект меняет подход к порядку сноса самовольных построек.

Проектом предлагается сузить полномочия в этом вопросе органов местного самоуправления, повышая при этом гарантии судебной защиты граждан, — сказал Павел Крашенинников.

Так, определяются случаи, в которых решение вопроса о сносе самовольной постройки или о приведении ее в соответствие требованиям может осуществляться только в судебном порядке, а не по решению органа местного самоуправления. В частности, если право собственности на постройку уже зарегистрировано в ЕГРН, либо если постройка является жилым или садовым домом. Также судебный порядок будет применяться, если постройка создана до вступления в силу Градостроительного кодекса (30.12.2004), Земельного кодекса (30.10.2001) и отсутствуют необходимые документы на объект, на землю, — пояснил Павел Крашенинников.

3) В отношении постройки, признанной самовольной, предлагается ввести механизм приведения ее в соответствие с установленными требованиями.

Сейчас, согласно действующим нормам, такая постройка должна быть снесена в течение определенного срока – от 3 месяцев до 1 года. После принятия законопроекта у правообладателя появится возможность привести самовольную постройку в соответствие с установленными требованиями, на основании решения органа местного самоуправления. На это отводитсясрок от 6 месяцев до 3 лет. В результате, на такую постройку может быть оформлено право собственности, — сказал Павел Крашенинников.

4) Кроме того, проектом вводится механизм возмещения убытков за счет казны Российской Федерации лицам, которые приобрели объект недвижимости и уже зарегистрировали право собственности на него в ЕГРН, но после этого данный объект был признан самовольной постройкой.

Все вышеуказанные меры позволят защитить права граждан на недвижимое имущество и сделать механизм признания построек самовольными более объективным, что особенно важно для собственников жилой недвижимости, — сказал Павел Крашенинников.

Однако некоторые положения законопроекта нуждаются в дополнительном обсуждении и доработке ко второму чтению, — отметил Павел Крашенинников.

Недостаточно проработан механизм подтверждения того, что постройка приведена в соответствие с установленными требованиями. Не разграничены основания принятия решений в отношении самовольной постройки о ее сносе или о приведении в соответствие с требованиями. Отсутствуют критерии для принятия того или иного решения, — сказал Павел Крашенинников.

Ко второму чтению необходимо минимизировать административные возможности сноса таких построек и рассмотреть вопрос о том, чтобы решение о сносе во всех случаях принималось только в судебном порядке. И в отношении жилых и садовых домов, как предложено в законопроекте, и в отношении других жилых помещений и многоквартирных домов. Иначе граждане могут быть поставлены в неравное положение с точки зрения защиты их прав на жилище, — заявил Павел Крашенинников.

Более того, проектом предлагается ввести в ГК РФ механизм принудительного изъятия земельного участка у собственника, если самовольная постройка не снесена в установленный срок или не приведена в соответствие требованиям. Причем, независимо от того, кем она возводилась – самим собственником или третьим лицом, например, арендатором. Лишение права собственности должно являться исключительной мерой, соразмерной последствиям. Например, если использование земельного участка приводит к причинению вреда окружающей среде, — подчеркнул Павел Крашенинников.

Помимо этого имеются и другие замечания, в том числе юридико-технического характера. Положения статьи 2 законопроекта № 301924-7 о поправках в ГК РФ (по возмещению убытков) целесообразней исключить и отразить их в Федеральном законе «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», что будет прорабатываться ко второму чтению.

II. Другим проектом федерального закона, принятым сегодня в первом чтении, предлагаются изменения в КоАП в части усиления административных мер противодействия самовольному строительству.

1) В настоящее время административная ответственность установлена за строительство и реконструкцию, произведенные без разрешения на строительство. Предлагается распространить ответственность и на те случаи, когда самовольное строительство или реконструкция привели к нарушению предельных параметров объекта недвижимости, установленных правилами землепользования и застройки, либо документацией по планировке территории, либо федеральными законами.

За такое правонарушение последует штраф в отношении граждан — от 2 до 5 тыс. рублей; должностных лиц — от 20 до 50 тыс. рублей; предпринимателей без образования юридического лица — от 20 до 50 тыс. рублей или административное приостановление их деятельности на срок до 90 суток; юридических лиц — от 500 тыс. до 1 млн. рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

2) Кроме того, предлагается установить административную ответственность с такими же санкциями и за эксплуатацию самовольной постройки, если она расположена на участке, предоставленном в аренду, или приобретенном по результатам публичных торгов с обязательством по ее сносу или приведению в соответствие установленным требованиям.

3) Законопроектом вводится административная ответственность за неисполнение решения о сносе самовольной постройки или о ее приведении в соответствие требованиям. Санкции предполагают наложение штрафа на граждан в размере от 20 до 50 тыс. рублей или обязательные работы на срок до 50 часов; на предпринимателей без образования юридического лица и должностных лиц — штраф от 20 до 50 тыс. рублей; на юридических лиц – от 100 до 300 тыс. рублей.

О самовольных постройках

Сегодня Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству рассмотрел и рекомендовал принять в первом чтении два проекта федеральных законов, направленных на борьбу с самовольными постройками и пресечение самовольного строительства:

— проект федерального закона № 301924-7 «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)»,

— проект федерального закона № 301854-7 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части совершенствования механизма пресечения самовольного строительства)».

Проекты являются частью пакета законопроектов, находящихся на рассмотрении Государственной Думы, предполагающих внесение изменений в Гражданский, Градостроительный, Земельный кодекс, в Кодекс РФ об административных правонарушениях и другие законодательные акты. Поэтому даты вступления в силу этих законопроектов должны быть синхронизированы, — сказал Павел Крашенинников.

Проектами, рекомендованными Комитетом к принятию, уточняется понятие «самовольная постройка», изменяются правила об основаниях и порядке сноса самовольной постройки, а также усиливаются административные меры противодействия самовольному строительству.

Предлагается установить дополнительные меры по защите прав граждан и юридических лиц на недвижимое имущество.

Так, устанавливается, что не является самовольной постройкой создание объекта, если его собственник не знал или не мог знать об ограничении использования земельного участка. То есть, если этих сведений не было в публичном доступе на момент возведения постройки. Кроме того, исключается признание постройки самовольной, если она возведена с нарушением градостроительных или строительных норм и правил, которые утратили силу на момент выявления такой постройки, — добавил Павел Крашенинников.

В отношении постройки, признанной самовольной, предлагается ввести механизм приведения ее в соответствие с установленными требованиями. В результате этого правообладатель сможет оформить право собственности на такую постройку, — сообщил Павел Крашенинников.

Помимо этого, предлагается определить случаи, в которых решение вопроса о сносе самовольной постройки или о приведении ее в соответствие требованиям может осуществляться только в судебном порядке, а не по решению органа местного самоуправления. В частности, если право собственности на постройку уже зарегистрировано в ЕГРН, либо если постройка является жилым или садовым домом, — пояснил Павел Крашенинников.

Также вводится механизм возмещения убытков за счет казны Российской Федерации лицам, которые приобрели объект недвижимости, в случае признания его самовольной постройкой, если право собственности на данный объект уже было зарегистрировано в ЕГРН.

Все эти меры позволят защитить права граждан на недвижимое имущество и сделать механизм признания построек самовольными более объективным, что особенно важно для собственников жилых домов и квартир, — сказал Павел Крашенинников.

Однако некоторые положения нуждаются в дополнительном обсуждении и доработке.

Поскольку положения статьи 2 законопроекта № 301924-7 определяют особенности применения предложенных изменений ГК РФ, Комитет считает целесообразным отразить их в законе «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», что будет прорабатываться ко второму чтению, — отметил Павел Крашенинников.

Помимо этого имеются и другие замечания. Так, не проработан механизм подтверждения того, что постройка приведена в соответствие с требованиями. Не разграничены основания принятия решений о сносе или о приведении самовольной постройки в соответствие с требованиями. Отсутствуют критерии для принятия того или иного решения, — отметил Павел Крашенинников.

Более того, проектом предлагается ввести в ГК РФ механизм принудительного изъятия земельного участка у его собственника, если самовольная постройка не снесена в установленный срок или не приведена в соответствие требованиям. Причем, независимо от того, кем она возводилась – самим собственником или третьим лицом, например, арендатором. Представляется, что лишение права собственности должно являться исключительной мерой, соразмерной последствиям — например, если использование земельного участка приводит к причинению вреда окружающей среде, — подчеркнул Павел Крашенинников.

[3]

Также Комитет предлагает ко второму чтению рассмотреть вопрос о том, чтобы решение о сносе самовольной постройки во всех случаях принималось только в судебном порядке – и в отношении жилых и садовых домов, как предложено в законопроекте, и в отношении других жилых помещений и многоквартирных домов. Иначе граждане могут быть поставлены в неравное положение с точки зрения защиты их прав на жилище, — заявил Павел Крашенинников.

В целом концепцию законопроекта Комитет поддерживает, предлагает принять в первом и доработать ко второму чтению, в комплексе со всем пакетом законопроектов.

В настоящее время административная ответственность установлена за строительство и реконструкцию, произведенные без разрешения на строительство. Предлагается распространить ответственность и на те случаи, когда самовольное строительство или реконструкция привели к нарушению предельных параметров объекта недвижимости, установленных правилами землепользования и застройки, либо документацией по планировке территории, либо федеральными законами. За такое правонарушение последует штраф в отношении граждан — в размере от 2 до 5 тыс. рублей; должностных лиц — от 20 до 50 тыс. рублей; предпринимателей без образования юридического лица — от 20 до 50 тыс. рублей или административное приостановление их деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц — от 500 тыс. до 1 млн. рублей или административное приостановление их деятельности на срок до 90 суток.

Предлагается установить административную ответственность с такими же санкциями за эксплуатацию самовольной постройки, если она расположена на участке, предоставленном в аренду, или приобретенном по результатам публичных торгов с обязательством по ее сносу или приведению в соответствие установленным требованиям.

Кроме того, административная ответственность предусматривается и за неисполнение решения о сносе самовольной постройки или о ее приведении в соответствие требованиям. Санкции предполагают наложение штрафа на граждан в размере от 20 до 50 тыс. рублей или обязательные работы на срок до 50 часов; на предпринимателей без образования юридического лица и должностных лиц — штраф от 20 до 50 тыс. рублей; на юридических лиц – от 100 до 300 тыс. рублей.

Законопроекты позволят усовершенствовать механизм противодействия самовольному строительству, устанавливая дополнительную защиту прав граждан и юридических лиц на недвижимое имущество, — подытожил Павел Крашенинников.

Самовольная постройка: ВС РФ против формального подхода

Минувший год был для ВС РФ плодотворным, и в конце декабря 2014 года наиболее значимые судебные акты были объединены в «Обзоре судебной практики ВС РФ» (утв. Президиумом ВС РФ 24 декабря 2014 г.). Одно из приведенных в этом документе дел касается особенностей признания права собственности на самовольную постройку (определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 8 июля 2014 г. № 19-КГ14-6).

По общему правилу, лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности и не вправе ею распоряжаться (продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки). Такая постройка в соответствии с действующим законодательством подлежит сносу (п. 2 ст. 222 ГК РФ). Право собственности на самовольную постройку может быть признано за лицом, но только при наличии следующих оснований:

• принадлежность земельного участка лицу;
• отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан;
• отсутствие нарушения прав и законных интересов других лиц;
• наличие попыток легализации постройки – например, попыток получения разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию (п. 3 ст. 222 ГК РФ, п. 26 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22, далее – Постановление № 10/22).

НАША СПРАВКА

Местная администрация обратилась в суд с иском о признании жилого дома, возведенного ответчиком, самовольной постройкой. В обоснование заявленных требований истец ссылался на отсутствие соответствующего разрешения на строительство (ст. 51 Градостроительного кодекса РФ) и в связи с этим просил суд обязать ответчика снести дом.

Суд первой инстанции установил, что сооружение расположено на земельном участке с соответствующим целевым назначением и видом разрешенного использования, права и охраняемые законом интересы других лиц не нарушает и угрозу их жизни и здоровью не создает, к тому же ответчик впоследствии зарегистрировал право собственности на указанный жилой дом. Однако в связи с тем, что у него отсутствовало разрешение на строительство, а также тот факт, что им не были заявлены встречные требования о сохранении постройки, суд исковые требования удовлетворил, признал сооружение самовольной постройкой и обязал ответчика снести дом. Апелляционная инстанция оставила принятое решение в силе.

• недопущение формального подхода при принятии решения о сносе самовольной постройки;
• признание за лицами, участвующими в деле, права самостоятельно выбирать способ защиты своих интересов (принцип диспозитивности гражданского процесса).

Недопущение формального подхода

Коллегия отметила, что здание обоснованно признано судами самовольной постройкой, однако указала на возможность сохранения дома – для этого должно быть проверено наличие оснований для признания права собственности на такое сооружение (принадлежность земельного участка ответчику, отсутствие нарушений прав и законных интересов других лиц и т. д.). Сославшись на п. 26 Постановления № 10/22, ВС РФ подчеркнул, что отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку.

С одной стороны, даже наличие регистрации права собственности не исключает вероятности сноса постройки, если она будет признана судом самовольной (п. 23 Постановления № 10/22). Но, с другой стороны, если единственными признаками самовольной постройки является отсутствие разрешения на строительство и/или отсутствие акта ввода объекта в эксплуатацию, иск о признании права собственности на самовольную постройку подлежит удовлетворению, если иное не установлено законом (п. 26 Постановления № 10/22). В этом случае суд должен установить, что лицо предпринимало меры к легализации сооружения, и проверить, не нарушает ли сохранение самовольной постройки права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает ли угрозу их жизни и здоровью.

Проанализировав материалы дела и действующее законодательство, коллегия сделала вывод, что закон связывает снос самовольной постройки не с формальным соблюдением требований о получении разрешения на строительство, а с установлением обстоятельств, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки ввиду ее несоответствия требованиям безопасности и/или нарушения прав третьих лиц. Кроме того, в своем Определении ВС РФ подчеркнул, что при отсутствии препятствий к получению лицом разрешения на строительство решение о сносе постройки будет основываться на формальном подходе суда к разрешению спора, не основанном на полном и всестороннем исследовании обстоятельств, имеющих значение для дела (ст. 195, 196 и 198 ГПК РФ).

Принцип диспозитивности гражданского процесса

Также, сославшись на принцип диспозитивности гражданского процесса, ВС РФ не согласился с выводом суда первой инстанции о необходимости подавать встречный иск о сохранении самовольной постройки и признании права собственности.

НАША СПРАВКА

В установленном законом порядке участвующие в деле лица могут обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов (ч. 1 ст. 3 ГПК РФ). Таким образом, обращение в суд с иском о защите нарушенного права является правом лица, а не его обязанностью.

Придя к выводу, что ответчик должен был предпринять меры к сохранению самовольной постройки путем предъявления соответствующего встречного иска, суд, как отметила коллегия, вменил ответчику в обязанность реализацию права, предоставленного законом, тогда как лицо должно реализовывать указанное право самостоятельно, вне зависимости от императивных предписаний суда.

В связи с этим ВС РФ отметил, что гражданские права, подлежащие, по мнению суда первой инстанции, защите посредством предъявления встречного иска, будут действительны вне зависимости от реализации стороной процессуальных прав.

Кроме того, коллегия обратила внимание на то, что ответчик впоследствии зарегистрировал право собственности на строение в установленном законом порядке (ст. 25.3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», далее – Закон о государственной регистрации). Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество (п. 1 ст. 2 Закона о государственной регистрации). А это значит, что право ответчика на спорное жилое здание, как справедливо отметил ВС РФ, было признано государством и не нуждалось в дополнительном признании в судебном порядке.

Значение позиции ВС РФ при рассмотрении аналогичных споров

Так, 15 ААС РФ своим постановлением от 15 августа 2014 г. № 15АП-12285/14 отменил решение суда первой инстанции, которым истцу, Территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае, было отказано в признании права собственности на электросеть. Основанием для отказа стал тот факт, что истцом не было получено разрешение на строительство указанной электросети, а также не были предприняты меры по его получению.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции установил, что принадлежащий государству земельный участок был предоставлен в постоянное (бессрочное пользование) ФГБОУ ВПО «КубГТУ», которым на этом участке была построена электросеть. Отсутствие правоустанавливающих документов послужило основанием для обращения Территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае в суд с иском о признании за государством права собственности на это сооружение.

Учитывая, что иск был предъявлен собственником земельного участка, суд апелляционной инстанции подчеркнул, что единственным условием для признания права собственности на самовольную постройку оставалось соблюдение прав и охраняемых законом интересов других лиц, а также отсутствие угрозы их жизни и здоровью. Согласно строительно-техническому заключению электросеть отвечает действующим строительным нормам и правилам безопасности.

Указав, что подобный правовой подход соответствует сложившейся судебной практике, и сославшись на определение ВС РФ от 8 июля 2014 г. № 19-КГ14-6, 15 ААС отменил решение суда первой инстанции и признал за истцом право собственности на электросеть.

6 ААС РФ также встал на сторону собственника в своем постановлении от 26 сентября 2014 г. № 06АП-4228/14.

ООО «Мега-сеть», будучи собственником земельного участка, произвело реконструкцию принадлежащего ему здания административно-бытового корпуса, в результате которой к имеющемуся сооружению сделаны пристройки и изменена его площадь. Произведенная реконструкция зданий не влекла угрозы жизни и здоровью граждан, что подтверждается рядом положительных заключений контролирующих органов. Однако администрация г. Хабаровска в выдаче разрешительной документации на реконструкцию и ввод в эксплуатацию сооружения отказала.

Поскольку реконструкция спорного здания была произведена без соответствующих разрешений, ООО «Мега-сеть» обратилось в суд за признанием права собственности на самовольную постройку. Решением суда первой инстанции в удовлетворении исковых требований было отказано, в связи с тем, что истец не предпринимал попыток получить разрешение на строительство как до начала реконструкции объекта, так и во время проведения работ.

Суд апелляционной инстанции отметил, что спорный реконструированный объект расположен на земельном участке с соответствующим целевым назначением и видом разрешенного использования, не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан, поэтому само по себе несвоевременное обращение истца за разрешением на реконструкцию здания означало бы формальный подход суда к разрешению спора, не основанном на полном и всестороннем исследовании обстоятельств, имеющих значение для дела. Таким образом, решение суда первой инстанции было отменено, а за истцом признано право собственности на реконструированное сооружение.

Увидеть лес за самостроем: системный анализ тенденций законотворчества

История 1: в ретроспективе

Законодателем регулярно и планомерно предпринимаются попытки по урегулированию проблем, связанных с самовольными постройками. 2017 год не стал исключением, так, 1 ноября в Государственную Думу Российской Федерации поступил разработанный правительством Российской Федерации во исполнение поручения президента Российской Федерации законопроект, направленный на достижение амбициозной задачи, – утвердить более либеральный подход в сторону защиты интересов добросовестных застройщиков и приобретателей.

В целом такая логика согласуется с тенденциями из обозримого прошлого. При перемещении от «Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2007 года» к «Обзору судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2017)» можно наблюдать, хотя и с небольшими изменениями, движение в сторону концепта институционального уточнения как самого понятия «самовольной постройки», так и условий, опосредствующих признание права собственности на объекты самовольного строительства.

Наиболее частые вопросы, возникающие на практике, не новы и остаются актуальными до сих пор:

1. Являются ли допущенные при возведении самовольной постройки нарушения «существенными»;

2. Возможно ли удовлетворить иск о признании права собственности на самовольную постройку при указанных нарушениях;

3. При каких условиях и в каком порядке можно легализовать самовольную постройку.

В 2015 году Федеральным законом № 258-ФЗ в статью 222 Гражданского кодекса Российской Федерации были внесены масштабные изменения, касающиеся внесудебного порядка сноса самовольных построек органами местного самоуправления. Тогда в Определении № 1748-O от 27 сентября 2016 года Конституционный суд Российской Федерации обратил внимание, что у лица, осуществившего самовольную постройку, есть возможность оспаривания решения органа МСУ о сносе в суде, в связи с чем административный порядок сноса самовольно возведенных зданий и сооружений не противоречит законодательству. Вместе с тем в современных условиях складывается понимание необходимости разумного ограничения границ применимости внесудебного порядка сноса некоторой критической массы факторов. Данное обстоятельство в значительной мере было учтено разработчиками проекта № 301924-7.

История 2: на суд старцам

По смыслу нового законопроекта вопрос о сносе объектов ИЖС, садовых и жилых домов на садовых участках, зарегистрированных до 1 марта 2018 года, будет разрешаться только в судебном порядке. Для реализации сноса самовольной постройки по инициативе органа МСУ обязательным условием является выявление «существенных обстоятельств». При этом уточняется, что отсутствие правоустанавливающих и (или) правоудостоверяющих документов или разрешения на строительство в отношении зданий, сооружений, других строений, созданных до дня вступления в силу «Градостроительного кодекса Российской Федерации» № 73-Ф3, неверно истолковывать в качестве безусловных признаков наличия самовольной постройки.

Законопроект № 301924-7 о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках) как результат длительных дискуссий и борьбы разнонаправленных точек зрения предусматривает ряд дополнений, отличающихся от предыдущей реформы содержательной комплексностью. Вкупе с изменением самого понятия «самовольной постройки» в статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливается механизм возмещения для добросовестных приобретателей в связи с утратой права собственности. Помимо прочего, с процедурной стороны законопроект детализирует круг обстоятельств, подлежащих доказыванию, при рассмотрении дел о признании права собственности на самовольные постройки.

[1]

Панорамный обзор предлагаемых изменений:

1. Уточнен перечень критериев отнесения здания к самовольным постройкам. Под категорию «самовольной» будут подпадать: а) здания, возведённые на земельном участке, предоставленном в незаконном порядке, или на участке, разрешение строительства на котором не допускает возведения данного объекта; б) здания, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Законодатель этим не ограничился и прописал «обратные» ситуации, когда правила о самовольных постройках неприменимы. В частности, объекты, созданные с нарушением установленных ограничений по использованию земельного участка, если они возведены на основании необходимых для этого согласований, а собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка, не могут быть признаны объектами самостроя.

2. Компенсация за счет казны для добросовестных приобретателей. Согласно пунктам 6–8 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции Проекта: в случае принятия решения о сносе самовольной постройки или о ее приведении в соответствие с установленными законом требованиями, лицо, которое приобрело здание, сооружение или другое строение, право собственности на которое ранее было зарегистрировано, имеет право на возмещение убытков за счет казны Российской Федерации.

Сама концепция единовременной компенсации из бюджета в качестве дополнительной гарантии защиты имущественных интересов лиц была воспринята из позиции Конституционного суда РФ, высказанной в Постановление от 22 июня 2018 г. № 16-П.

В последующем у Российской Федерации есть право регрессных требований к государственному регистратору, по вине которого в ЕГРН были внесены недостоверные данные.

3. Штрафы за отказ от сноса. Поправки, разработанные в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предлагают с 1 июля 2018 года следующие санкции за отказ от сноса самовольно возведенных строений или за пропуск положенного срока для приведения в порядок документов:

– для граждан – штраф от 20 000 до 50 000 руб. или обязательные работы на срок 50 часов;

– для юридических лиц – штраф от 100 000 до 300 000 руб.

Примечание: норма не распространяется на здания, возведенные до вступления в силу Градостроительного (2001) или Земельного кодексов (2004) Российской Федерации.

Еще одна важная поправка закрепляет обязанность правообладателя земельного участка по сносу самовольной постройки в срок от 3 до 12 месяцев, если информация о лице, осуществившем самовольную постройку, отсутствует.

История 3: в трансформационном ключе строительного леса

Обозначенные выше изменения по большей части должны способствовать положительной динамике в регулировании строительной отрасли, систематичности судебной практики в сфере признания права собственности на объекты самовольного строительства и устранению законодательных пробелов. Формально, если положения законопроекта будут приняты и вступят в силу, это гарантирует более высокий уровень защиты прав застройщиков и собственников. Однако отметим, что приведенные положения законопроекта не всегда доведены до логического завершения и в последующем по мере проработки законопроекта должны быть скорректированы.

В частности, более внимательный взгляд на формулу «извинительного незнания» лица (не знал и не мог знать) о существующих ограничениях, ввиду непубличного характера сведений по объектам, расположенным в зонах с особыми условиями, позволяет усомниться в состоятельности положения о недопустимости признания построек самовольными по данному основанию. Исполнение требования о внесении сведений о таких объектах в государственный кадастр недвижимости отсрочено до 1 января 2022 года, до тех пор существуют риски, что объекты, возведенные с нарушением охранных зон, в том числе объекты газотранспортной и газораспределительной систем, нельзя будет признать самовольными постройками.

Неоднозначные оценки вызывают предложения по усовершенствованию статьи 285 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающие изъятие земельного участка у собственника в случае, если последним своевременно не произведен снос самовольной постройки, в части отсутствия конкретных критериев «соразмерности» для такого изъятия между бездействием лица и негативными последствиями, а также пробела в регулировании ситуации значительного расхождения между стоимостью самовольной постройки и участка. Равным образом на фоне расширения перечня объектов, снос которых возможен исключительно в судебном порядке, есть смысл доработать описанный механизм и распространить обязательный судебный порядок на блок недвижимости жилого назначения в целом.

Новый подход к самовольным постройкам

Новые правила

Закон принят для того, чтобы появилось понимание, кто может сносить самовольную постройку, когда, за чей счет, что делать гражданам, оказавшимся вблизи трубопроводов и т. д., поясняет Павел Крашенинников, председатель комитета Госдумы по госстроительству и законодательству: «Нужно защитить добросовестных владельцев построек, в том числе от излишнего формализма». Такая работа потребовала внести целый ряд поправок в Гражданский кодекс (основные из них представлены в таблице).

	Было	Стало
Постройка считается самовольной	Если возведена без необходимых разрешений или с существенным нарушением строительных норм и правил	Если возведена без необходимых разрешений или с существенным нарушением строительных норм и правил, установленных на дату создания объекта
Снос самовольной постройки: 1) с зарегистрированным правом собственности; 2) которая является жилым домом (многоквартирным, садовым); 3) которая создана до вступления в силу Градостроительного и Земельного кодексов	По решению суда или ОМСУ	Только по решению суда
Административный снос постройки, которая расположена на частных землях	Можно	Нельзя, исключение – если сохранение самовольного строения на частной земле создает угрозу жизни и здоровью граждан
Снос постройки, права на которую оформлены по «дачной амнистии»	Можно	Можно, но только с возмещением убытков собственнику
Механизм принудительного изъятия земли у собственника, который не исполнил требование о сносе самовольной постройки в установленный срок.	Нет	Есть
Механизм приведения самовольной постройки в соответствие установленным требованиям	Нет	Есть, на это отводится срок от 6 месяцев до 3 лет

По словам Крашенинникова, до настоящего момента отсутствовал комплексный механизм контроля за строительством: требования к нему, способ сноса, гарантии собственникам построек от внесудебного сноса, возмещение убытков, наполнение ЕГРН данными об «особых» зонах, чтобы минимизировать споры о трубах на участках. А перечисленные новеллы позволят сделать механизм признания построек «самовольными» более объективным, усовершенствовать меры противодействия самовольному строительству и установить дополнительную защиту прав граждан и юрлиц на недвижимое имущество, уверен депутат.

Эксперты «Право.ru»: нормы помогут оперативно реагировать на самострои

Недостатки закона

Однако не все эксперты единодушны в позитивной оценке обсуждаемых изменений. Литвинов считает спорной новеллу, которая предлагает изымать участок у собственника, не выполнившего решения о сносе самовольной постройки. Юрист объясняет, что на практике возможны случаи, когда размер участка существенно превышает площадь, занятую самовольной постройкой. Так что в этом случае было бы правильнее говорить об изъятии части участка, отнеся затраты на кадастровые работы на собственника земли, полагает Литвинов. Интересен и подход законодателя к самовольным постройкам, которые относятся к имуществу религиозного назначения, обращает внимание юрист: «Эти объекты запретят сносить даже в случаях их прямой угрозы жизни и здоровью граждан в связи с нахождением в зонах с особыми условиями использования». Обоснованность такого решения вызывает сомнения как с точки зрения конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, так и с точки зрения безопасности, констатирует Литвинов.

Самострой – это проблема, которая связана с беспорядком в сфере административного регулирования выделения земельных участков и строительных согласований. И эти сложности являются производными от главного – захлебнувшейся реформы вещных прав. Только наведение порядка в этом вопросе может существенно помочь современному отечественному правопорядку избавиться от пережитков советского прошлого. А обсуждаемый закон – это типичный пример ситуативного реагирования, паллиативная мера, которая существенно ничего не изменит. Разве Гражданский кодекс мешает сейчас государству возмещать вред, причиненный действиями представителей Росреестра, которые регистрируют право собственности на объекты самовольного строительства?

Денис Быканов, партнер «МGP Lawyers» MGP Lawyers Федеральный рейтинг IV группа Банкротство IV группа Коммерческая недвижимость/Строительство ×

Кроме того, остаётся неразрешенным вопрос – распространяется ли понятие «самовольное строительство» на незавершённые объекты, констатирует Надежда Попова из АБ «Павлова и партнеры» Павлова и партнеры Федеральный рейтинг I группа Семейное/Наследственное право II группа Страховое право III группа Арбитражное судопроизводство III группа Банкротство IV группа Корпоративное право/Слияния и поглощения 18 место По размеру выручки на юриста 50 место По размеру выручки Профайл компании × . К сожалению, новым законом не урегулировано, в каких случаях возможен только снос, а когда – приведение построек в соответствие установленным требованиям, добавляет Светлана Шлюнько, юрист Dentons Dentons Региональный рейтинг I группа Разрешение споров в судах общей юрисдикции I группа Коммерческая недвижимость/Строительство I группа Интеллектуальная собственность I группа Корпоративное право/Слияния и поглощения II группа Арбитражное судопроизводство III группа Банкротство × . По её мнению, это может привести к злоупотреблениям при принятии соответствующих решений. Но она надеется, что судебная практика выработает подходы к спорному вопросу.

Порядки прошлого века

А вот в 90-е годы добиться легализации самовольных построек получалось достаточно легко, по крайней мере, бизнесменам. О популярной в то время схеме на примере столичного региона рассказывал «Комсомольской правде» глава департамента торговли и услуг Москвы Алексей Немерюк: «Город на пять лет выделял предпринимателю землю под установку некапитального нестационарного объекта. Коммерсант ставил павильон, быстренько обкладывал его кирпичом. Все это согласовывал или вообще не согласовывал как какие-то фасадные работы». После этого заказывалось некое экспертное заключение в одном из проектных институтов, в котором писалось, что возведенный объект является капитальным сооружением. Потом коммерсант получал от специалиста Бюро технической инвентаризации дополнительную документацию. Со всеми перечисленными бумагами приходили в регистрационную палату, где ему выдавали свидетельство на право собственности, поясняет Немерюк.

Когда через пять лет город требовал убрать объект, то предприниматель ссылался на полученный документ о праве собственности. Судиться в такой ситуации властям тоже было бесполезно, говорит глава департамента торговли и услуг Москвы: «Свидетельство выдано три года назад, и срок исковой давности истек, поэтому все свободны». При этом суд подтверждал, что «самострой» появился незаконно, но законодательство того времени не позволяло принимать какие-то меры, подчеркивает Немерюк.

Решения от законодателя и правоприменителя

Тем не менее постепенно судебная практика стала решать существовавшие проблемы с незаконно построенной «самоволкой». Самым главным в этой связи стало совместное постановление Пленумов ВАС и ВС № 10/22 от 29 апреля 2010 года «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». В п. 26 этого документа указано, что «отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку». Вместе с тем в п.5 Обзора практики от 9 декабря 2010 года № 143 ВАС разъяснил: наличие государственной регистрации права собственности на объект недвижимого имущества само по себе не является основанием для отказа в удовлетворении иска о сносе этого объекта как самовольной постройки.

У Верховного суда последний объемный обзор на обсуждаемую тему вышел весной 2014 года («Судебная практика по делам, связанным с самовольным строительством»). В документе ВС задал вектор рассмотрения подобным спорам. Во-первых, разъяснил, что право собственности на самовольное строение, возведенное гражданином без необходимых разрешений на арендованном им участке, можно признать при определенных условиях. Таковыми являются: предоставление участка в аренду именно для строительства соответствующего объекта недвижимости, отсутствие существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил и, если сохранение спорного строения не нарушает прав и законных интересов других лиц, не создает угрозу жизни и здоровью граждан. Во-вторых, действующим законодательством не предусмотрена возможность признать право собственности на часть объекта самовольной постройки. И, в-третьих, в случае самовольной пристройки дополнительных помещений к первоначальному объекту недвижимости интересы собственника можно защитить, признав право в целом на собственность в реконструированном виде, а не на пристройку к первоначальному объекту. Под такой случай подпадает даже пристроенный балкон, что ВС отдельно подчеркнул в определении № 18-КГ17-198.

Но наиболее существенно правовые «пробелы» 90-х годов решил законодатель. В 2015 году ст. 222 ГК дополнили п. 4, который регламентировал условия и порядок сноса самовольной постройки органом местного самоуправления (ОМСУ). Новелла позволила властям избавляться от самостроев в административном (внесудебном) порядке. Это возможно в случаях, если объект возвели на земле, которую не предоставили в установленном порядке для этих целей. А постройка расположена «в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ) или на участке общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения». Руководство столичного региона тут же воспользовалось нововведением и за два года в пять этапов снесло 385 объектов. Владельцы некоторых из этих помещений пытались обжаловать решение московских властей в судебном порядке, но безрезультатно. Верховный суд признал законным постановление правительства столицы от 8 декабря 2015 года «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы» № 829, на основании которого и демонтировали здания предпринимателей. А Конституционный суд не нашел нарушений в самой норме, которая допускает внесудебный снос самовольных построек местными властями.

Источники

1. 
   Кудинов, О.А. Обязательства вследствие причинения вреда и неосновательного обогащения: Юридический комментарий / О.А. Кудинов. — М.: Городец, 2015. — 128 c.
2. 
   Ивин, А.А. Логика для юристов; М.: Гардарики, 2011. — 288 c.
3. 
   CD-ROM. Лекции для студентов. Юридические науки. Диск 1. — Москва: Высшая школа, 2016. — 251 c.
4. Файфер, Боб Удвойте ваши прибыли; М.: Юнити, 2011. — 143 c.
5. Данилов, Е.П. Жилищные споры: Комментарий законодательства. Адвокатская и судебная практика. Образцы исковых заявлений и жалоб. Справочные материалы / Е.П. Данилов. — М.: Право и Закон, 2016. — 352 c.