Обзор практики вс рф по спорам об изменении вида разрешенного использования земельного участка

hypermania/ Depositphotos.com

Как отмечает Верховный Суд Российской Федерации, в целом суды правильно применяют законодательство при рассмотрении дел по спорам об изменении вида разрешенного использования земельного участка. Вместе с тем, поясняется в обзоре, отдельные сложности все равно возникают. Чаще всего они связаны с определением круга субъектов, имеющих право на такое изменение, а также с учетом ситуаций, в которых оно ограничено.

Как указал Суд, частный собственник земельного участка может выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельного участка без участия органов местного самоуправления. Также в обзоре указана позиция, согласно которой арендатор государственного или муниципального земельного участка не может требовать изменить вид его разрешенного использования и поменять соответствующим образом договор аренды, заключенный по результатам торгов (Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г.).

Кроме того, поясняется, что арендатор не может сам поменять вид разрешенного использования земельного участка на другой из числа видов, предусмотренных градостроительным регламентом, если участок предоставлялся ему для конретного вида использования. Помимо этого ВС РФ указал, в частности, что:

• нельзя предоставить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка или отказать в его получении без соблюдения установленной законом процедуры, включая организацию и проведение общественных обсуждений или публичных слушаний;
• нельзя выбрать вспомогательный вид разрешенного использования земельного участка, установленный в градостроительном регламенте, вместо основного при предоставлении земельного участка;
• для определенной территориальной зоны градостроительным регламентом могут быть установлены виды разрешенного использования с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности сочетать разные виды использования земельных участков.

Добавим, что узнать подробнее о видах разрешенного использования земельных участков можно из нашего материала.

ВС РФ утвердил обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка

Как отмечает Верховный Суд Российской Федерации, в целом суды правильно применяют законодательство при рассмотрении дел по спорам об изменении вида разрешенного использования земельного участка. Вместе с тем, поясняется в обзоре, отдельные сложности все равно возникают. Чаще всего они связаны с определением круга субъектов, имеющих право на такое изменение, а также с учетом ситуаций, в которых оно ограничено.

Как указал Суд, частный собственник земельного участка может выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельного участка без участия органов местного самоуправления. Также в обзоре указана позиция, согласно которой арендатор государственного или муниципального земельного участка не может требовать изменить вид его разрешенного использования и поменять соответствующим образом договор аренды, заключенный по результатам торгов (Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г.).

Аналитическая система «Сутяжник» поможет узнать, какие обстоятельства являются решающими для судов в конкретных видах споров. Вы сможете понять, как нужно скорректировать исковое заявление или претензию, чтобы увеличить вероятность принятия решения в вашу пользу. Начать работу

Видео (кликните для воспроизведения).

Кроме того, поясняется, что арендатор не может сам поменять вид разрешенного использования земельного участка на другой из числа видов, предусмотренных градостроительным регламентом, если участок предоставлялся ему для конретного вида использования. Помимо этого ВС РФ указал, в частности, что:

• нельзя предоставить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка или отказать в его получении без соблюдения установленной законом процедуры, включая организацию и проведение общественных обсуждений или публичных слушаний;
• нельзя выбрать вспомогательный вид разрешенного использования земельного участка, установленный в градостроительном регламенте, вместо основного при предоставлении земельного участка;
• для определенной территориальной зоны градостроительным регламентом могут быть установлены виды разрешенного использования с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности сочетать разные виды использования земельных участков.

Добавим, что узнать подробнее о видах разрешенного использования земельных участков можно из нашего материала.

ВС обобщил судебную практику по земельным спорам

Как отмечает Верховный суд, на практике нередко возникают сложности при установлении круга субъектов, управомоченных на изменение вида разрешенного использования; при учете особенностей ситуаций, когда допустимость изменения вида разрешенного использования ограничена, и процедурных особенностей такого изменения; при определении последствий несоблюдения установленных процедур и последствий использования участка с нарушением предусмотренных ограничений.

Обзор подготовлен для установления единообразия судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

В 19-страничном документе анализируется около десятка сложных вопросов данной категории споров. Так, в частности, ВС отмечает, что отказ администрации муниципального образования в установлении вида разрешенного использования земельного участка в случаях, когда вид разрешенного использования земельных участков не был определен при его предоставлении, является незаконным.

Индивидуальный предприниматель обратился в суд с заявлением о признании незаконным отказа администрации муниципального образования в установлении вида разрешенного использования земельного участка, обосновывая свое требование тем, что вид разрешенного использования земельного участка не был определен при его предоставлении.

Удовлетворяя заявление, суд указал следующее.

В силу статьи 1 Земельного кодекса одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требований законодательства.

По правилам пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Разрешенное использование земельного участка представляет собой установление конкретной цели (целей) использования участка земли и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок, на основании осуществления определенных процедур зонирования территорий.

Согласно части 6 статьи 30 ГрК РФ, в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: 1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; 2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; 3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Вид разрешенного использования можно подтвердить иными документами, например, свидетельством о государственной регистрации права. Вид разрешенного использования земельного участка устанавливается в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков.

Таким образом, указывает ВС, поскольку вид разрешенного использования земельного участка не был определен при его предоставлении, отказ администрации муниципального образования в установлении вида разрешенного использования земельного участка из числа видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не соответствует закону.

Об изменении вида разрешенного использования земельного участка в договоре аренды

Достаточно часто на практике у арендаторов земельных участков, нахо­дящихся в государственной и муниципальной собственности, возникает необходимость изменения разрешенного вида использования земельно­го участка. Происходит это по разным причинам: изменение предполагаемого вида деятельности на земельном участке в связи с экономическими причинами, отсутствие намерения изначально осуществлять на участке оговоренный вид деятельности. Актуален данный вопрос был и для случаев переуступки прав и обязанностей арендатора третьим лицам.

В соответствии с подп. 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) одним из принципов правового регулирования землепользования является принцип, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принад­лежности к определенной категории разрешенного использования в соответ­ствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. По общему правилу разрешенный вид использования земельных участков определяется градостроительным регламентом, который содержится в правилах землеполь-зования и застройки (п. 9 ст. 1, пп. 2 и 6 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ, далее — ГрК РФ). На данное обстоятельство прямо указывается в письме Минэкономразвития России от 08.04.2010 № Д23-1219.

Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. При этом в соответствии с п.3 ст. 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения ми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

По вопросу об изменении разрешенного вида использования земельных участков арендаторами неоднократно высказывался и ныне упраздненный Президиум ВАС РФ от 15.06.2005 № 2479/05.

Пример

Прокурор Воронежской области обратился в Арбитражный суд Воронежской области в интересах муниципального образования «Город Воронеж» в лице Воронежской городской Думы с заявлением о признании недействительным постановления администрации города Воронежа от 13.08.2003 № 1837 «О разрешении закрытому акционерному обществу «СП ВИПЛАСТ» проектирования и строительства культурно-развлекательного и торгового комплекса, включающего 5-7-зальный кинотеатр, по ул. Кирова, 6». Распоряжением главы города Воронежа «О предоставлении в целевую аренду имущества (основные средства) парка, расположенного между домами № 4 и № 8 по ул. Кирова» обществу предоставлено в целевую аренду с постановкой на баланс имущество (основные средства) парка, расположенного по названному адресу, для организации досуга жителей города сроком на 10 лет. Впоследствии администрацией внесено постановление о разрешении обществу проектирования и строительства культурно-развлекательного торгового комплекса на ранее представленном в аренду земельном участке. Суды всех инстанций отказали в удовлетворении заявленного требования.

Президиум отметил, что согласно п. 1 ст. 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию либо с предварительным согласованием, либо без предварительного согласования места разме­щения объекта.

Как установлено судом первой инстанции, генерального плана застройки города Вороне­жа и плана застройки спорного земельного участка не имеется, поэтому предоставление этого участка под строительство объекта могло быть произведено в соответствии с п. 5ст. 30 ЗК РФ, т. е. с предварительным согласованием места размещения объекта, о чем должно быть принято соответствующее решение. В материалах дела документов, свидетельствующих о принятии администрацией г. Воронежа решения о проведении предварительного согласования места размещения объекта строительства — культурно-развлекательного и торгового комплекса, нет. В связи с изложенным ранее принятые по делу судебные акты были отменены (см. постановление Президиума ВАС РФ от 15.06.2005 № 2479/05 по делу № А14-9592/03-342/23).

Данная позиция предполагала в целом возможность изменения разрешенного вида использования при условии соблюдения требований действующего законодательства. Однако впоследствии, через несколько лет, Президиум ВАС РФ скорректировал свой подход.

В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение исполь­зования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение условий соответствующего договора и невоз­можно без изменения такого договора. Общество как арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать Комитет, выступающий арендо­дателем по договору аренды, изменить вид разрешенного использования арендован­ного земельного участка по выбору арендатора. Воля арендатора как обладателя обя­зательственного права, направленная на использование земельного участка иным об­разом, нежели установленным в договоре, в т. ч. и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование положений ст. 85 ЗК РФ противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о пра­вах собственника и необоснованно ограничивало бы его права.

В соответствии с положениями ст. 421 ГК РФ условия договора оп ределяются по усмотре­нию сторон. Статьи 450 и 451 ГК РФ предусматривают, что договор может быть изменен по соглашению сторон либо по требованию одной из сторон в судебном порядке. Изме­нение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит обще­ственным интересам либо влечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях.

Руководствуясь представленной логикой, Президиум ВАС РФ все состоявшиеся по делу судебные акты, которыми заявленные требования были удовлетворены, отменил и при­нял по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Суд так­же отметил, что действия общества направлены на обход установленных законодательством процедур для предоставления земельных участков, которые различны для целей строи­тельства и для целей, не связанных со строительством, в связи с чем отказ от изменения разрешенного вида использования участка является законным (см. постановление Президиума ВАС РФ от 25.06.2013 № 1756/13 по делу№А35-765/2012).

Таким образом, изменение указанного в договоре разрешенного вида исполь­зования земельного участка по требованию арендатора невозможно, а в случае, если оно производится в обход установленных законом процедур, такое изме­нение может быть признано незаконным.

Схожего подхода к рассмотрению указанной категории дел придерживались и судьи Верховного Суда РФ.

Пример

В одном из споров Верховный Суд РФ указал, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным ре­гламентом при условии соблюдения требований технического регламента (ч. 3 ст. 37 ГрК РФ). Разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании террито­рии, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на предоставленном ему участке.

ЗК РФ установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством. Так, ст. 30.1 ЗК РФ установлен порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, согласно п. 2 которой продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на за­ключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осу­ществляется на аукционах.

Из системного анализа приведенных правовых норм следует, что произвольное измене­ние вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмо­тренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое из­менение не соответствует установленным законом правилам оборота земель (см. опре­деление Верховного Суда РФ от 10.09.2014№ 18-КП4-95).

Таким образом, до 1 марта 2015 г. в практике сложился определенный подход, который был относительно недавно закреплен законодательно. Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федера­ции» в ЗК РФ был внесен ряд новых статей, урегулировавших в т. ч. и вопросы изменения разрешенного вида использования земельного участка в договоре аренды. Так, согласно п. 17 ст. 39.8 ЗК РФ внесение изменений в заключенный по результатам аукциона или в случае признания аукциона несостоявшимся договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в части изменения видов разрешенного ис­пользования такого земельного участка не допускается. Любое изменение, совершенное в нарушение установленного законом требования, будет недей­ствительным в соответствии с правилом о недействительности сделок согласно ст. 168 ГК РФ.

Тем не менее решение данной проблемы есть. Представляется, что при за­ключении договора аренды земельного участка по результатам аукциона необ­ходимо предусмотреть в договоре разрешенные виды использования земельных участков, которые могут потребоваться в дальнейшем. Такой перечень может быть как максимально широким, так и предельно узким, включающим всего один вид использования земельного участка.

Конечно, такое «расширительное» закрепление разрешенных видов земель­ных участков имеет существенные недостатки.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 № 582 «Об ос­новных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации» одним из принципов определения стоимости арендной платы за пользование земельным участком является принцип экономической обоснованности, в соот­ветствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом госу­дарственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и суб­сидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке. Пунктом 3 указанных Правил предусмотрено, что в случае предоставления земельного участка в аренду без проведения торгов арендная плата определяется на основании кадастровой стоимости земельного участка.

В свою очередь, кадастровая стоимость в соответствии с приказом Минэко­номразвития России от 12.08.2006 № 222 «Об утверждении Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка» в случае образования нового или включения в государственный кадастр недви­жимости сведений о ранее учтенном земельном участке с более чем одним видом разрешенного использования его кадастровая стоимость определяется путем умножения значения удельного показателя кадастровой стоимости земель того вида разрешенного использования земельного участка, для которого указанное значение наибольшее, на площадь земельного участка.

Иными словами, виды разрешенного использования участка будут оказывать прямое влияние на формирование размера арендной платы в сторону ее уве­личения.

по материалам журнала «Практика муниципального управления»